加強(qiáng)公路造價(jià)管理，促進(jìn)行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展——交通運(yùn)輸部公路局解讀《公路工程造價(jià)管理暫行辦法》

公路工程造價(jià)管理，同工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度共同構(gòu)成工程建設(shè)項(xiàng)目管理的四大任務(wù)，貫穿于公路建設(shè)管理全過(guò)程，體現(xiàn)在工程建設(shè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)工程品質(zhì)和行業(yè)建設(shè)環(huán)境等具有直接影響。合理確定建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)并有效控制建設(shè)投資，對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期等有著重要的保障作用，對(duì)公路運(yùn)營(yíng)期間保證良好的路況水平和安全便捷出行具有重要意義。工程造價(jià)管理是各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的重要職責(zé)。
　　2016年9月2日，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《公路工程造價(jià)管理暫行辦法》（部令2016第67號(hào)，下簡(jiǎn)稱《辦法》），并自2016年11月1日起施行。這是我國(guó)第一部關(guān)于公路工程造價(jià)管理的規(guī)章制度，作為行業(yè)規(guī)章，從國(guó)家層面完善了公路工程造價(jià)管理制度體系，明確了各方職責(zé)和權(quán)利、義務(wù)，確定了全過(guò)程造價(jià)監(jiān)管機(jī)制，為公路工程造價(jià)管理有法可依、遵章守規(guī)提供了制度保障，具有標(biāo)志性意義。
　　一、《辦法》出臺(tái)的必要性
　　一是造價(jià)管理依法行政的需要。造價(jià)管理是公路建設(shè)管理的重要組成部分，造價(jià)監(jiān)督管理是交通運(yùn)輸主管部門的重要職能。長(zhǎng)期以來(lái)，各地造價(jià)監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)督效能差異較大，造價(jià)管理總體體現(xiàn)為分頭、分段、分散的情況，與公路的公益屬性和公路造價(jià)的全過(guò)程、分階段的計(jì)價(jià)特點(diǎn)不相適應(yīng)。制定《辦法》，從國(guó)家層面完善公路工程造價(jià)管理制度體系，明確公路工程造價(jià)管理實(shí)行政府監(jiān)督、建設(shè)單位全面負(fù)責(zé)的管理機(jī)制，明確勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位和從業(yè)人員等參建各方在造價(jià)管理中的責(zé)任，規(guī)范監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于依法行政，實(shí)現(xiàn)政府的有效監(jiān)管和職能的順利轉(zhuǎn)變具有重要意義。加強(qiáng)造價(jià)管理制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行，使制度成為帶電的高壓線，也可一定程度預(yù)防工程領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
　　二是解決造價(jià)管理全過(guò)程的需要。公路工程造價(jià)貫穿于項(xiàng)目建設(shè)各階段，公路建設(shè)項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)估算、概、預(yù)算、結(jié)算、決算等多次計(jì)價(jià)過(guò)程，各階段造價(jià)數(shù)據(jù)內(nèi)生相互聯(lián)系。而一直以來(lái)，公路工程造價(jià)審批（查）的管理程序和內(nèi)容主要遵照各建設(shè)階段相應(yīng)的規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性規(guī)定，也切斷各階段造價(jià)數(shù)據(jù)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，降低了效率，也不利于造價(jià)控制以及準(zhǔn)確計(jì)價(jià)。應(yīng)建立造價(jià)全過(guò)程管理機(jī)制，將造價(jià)管理納入建設(shè)程序的各個(gè)環(huán)節(jié)，將造價(jià)管理的各個(gè)階段和各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)銜接起來(lái)，通過(guò)實(shí)施“事前控制、事中監(jiān)督、事后核定”建立起工程造價(jià)的全壽命關(guān)系，才有利于實(shí)現(xiàn)造價(jià)的控制。因此，通過(guò)制定《辦法》，將造價(jià)管理工作程序和主要內(nèi)容予以整合、明確，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程造價(jià)管理。
　　三是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)交通的依賴不斷增強(qiáng)，但公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)成本上升與資金緊缺的矛盾日益突出，已成為制約公路發(fā)展的瓶頸。同時(shí)，社會(huì)公眾及有關(guān)部門對(duì)公路資金使用績(jī)效的關(guān)注度也越來(lái)越高。通過(guò)資金的“開(kāi)源”和“節(jié)流”，為緩解目前行業(yè)所面臨的投融資困境提供支撐。造價(jià)管理是合理確定和有效控制公路建設(shè)資金規(guī)模的重要手段。通過(guò)有效的造價(jià)管理，在保證工程質(zhì)量、安全前提下，節(jié)約建設(shè)成本，優(yōu)化公路建設(shè)投資結(jié)構(gòu)，緩解資金不足的矛盾，提高公路投資效益和社會(huì)效益，促進(jìn)公路行業(yè)向節(jié)約型可持續(xù)發(fā)展的健康方向發(fā)展，是推進(jìn)行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有力舉措。
　　四是引領(lǐng)行業(yè)走向現(xiàn)代工程管理之路的需要?，F(xiàn)代工程管理理念已深入人心，造價(jià)管理作為建設(shè)管理和行業(yè)監(jiān)督的重要組成，隨著《辦法》的實(shí)施，將更加規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)、更好地體現(xiàn)公路建設(shè)現(xiàn)代工程管理的特點(diǎn)。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化和信息化建設(shè)已成為工程建設(shè)重要的管理方式和發(fā)展方向，公路工程造價(jià)管理具有開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化和信息化建設(shè)的先天優(yōu)勢(shì)和需求，可推動(dòng)管理效率的提高，提升造價(jià)管理水平和體系的完善。
　　二、《辦法》重點(diǎn)內(nèi)容
　　《辦法》共五章30條，分別為總則，造價(jià)依據(jù)，造價(jià)確定和控制，監(jiān)督管理，附則。
　　（一）界定了適用范圍。
　　《辦法》規(guī)定在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的公路新建、改建、擴(kuò)建工程的造價(jià)活動(dòng)，適用本辦法。目前公路的投資主體呈多元化趨勢(shì)，無(wú)論哪種投資建設(shè)模式，都不改變公路作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)屬性，為維護(hù)公眾利益，無(wú)論是使用國(guó)有資金投資、國(guó)家融資還是其他主體投資建設(shè)的公路工程項(xiàng)目（如BT、BOT、PPP項(xiàng)目），都應(yīng)進(jìn)行造價(jià)的有效監(jiān)管，其造價(jià)活動(dòng)都適用于本辦法。對(duì)于養(yǎng)護(hù)工程，由于其管理程序、工程內(nèi)容和造價(jià)組成不同于新建工程，因此規(guī)定公路養(yǎng)護(hù)工程造價(jià)管理可根據(jù)作業(yè)類別和規(guī)模參考本辦法執(zhí)行。
　　同時(shí)，《辦法》闡明了公路工程造價(jià)活動(dòng)的涵蓋范圍是從項(xiàng)目籌建到竣工驗(yàn)收交付使用的全部過(guò)程，也明確了全過(guò)程中主要環(huán)節(jié)的造價(jià)控制節(jié)點(diǎn)。
　　（二）確立了造價(jià)活動(dòng)遵循的原則。
　　《辦法》規(guī)定公路工程造價(jià)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循客觀科學(xué)、公平合理、誠(chéng)實(shí)信用、厲行節(jié)約的原則。開(kāi)展造價(jià)管理不是一味謀求壓低造價(jià)，而是主張合理造價(jià)：在優(yōu)化建設(shè)方案、設(shè)計(jì)方案的基礎(chǔ)上，在建設(shè)程序的各個(gè)階段，采取有效的方法和措施，合理利用資金，在保證質(zhì)量和安全的前提下，把建設(shè)工程造價(jià)控制在合理范圍，取得更好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。
　?。ㄈ┟鞔_了各方造價(jià)管理職責(zé)。
　　《辦法》明確了公路參建各方在造價(jià)管理中的職責(zé)和權(quán)利：交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)全國(guó)公路工程造價(jià)的監(jiān)督管理；省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公路工程造價(jià)的監(jiān)督管理；重點(diǎn)明確了建設(shè)單位承擔(dān)公路工程造價(jià)控制的主體責(zé)任，這是部相關(guān)文件首次就建設(shè)項(xiàng)目的造價(jià)控制提出責(zé)任主體，也是行業(yè)主管部門開(kāi)展監(jiān)督管理的責(zé)任主體；其次是對(duì)勘察設(shè)計(jì)單位提出了造價(jià)確定和控制的具體要求?？辈煸O(shè)計(jì)單位在造價(jià)控制中發(fā)揮著重要作用，應(yīng)切實(shí)做好技術(shù)經(jīng)濟(jì)方案比選、科學(xué)確定設(shè)計(jì)方案，同時(shí)做好前后階段對(duì)比、加強(qiáng)造價(jià)預(yù)控；對(duì)于施工單位，重點(diǎn)是履行合同約定；而對(duì)于監(jiān)理、咨詢等其他相關(guān)參建單位，因與建設(shè)單位是合同關(guān)系，由建設(shè)單位承擔(dān)造價(jià)控制的主體責(zé)任，其職責(zé)更多體現(xiàn)在市場(chǎng)行為自律中，因此在《辦法》中沒(méi)有具體規(guī)定。
　?。ㄋ模┮?guī)定了造價(jià)依據(jù)的主要內(nèi)容和管理層次。
　　《辦法》明確規(guī)定了“造價(jià)依據(jù)”的范圍，并分層次明確了交通運(yùn)輸部和省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門對(duì)造價(jià)依據(jù)的管理范疇，同時(shí)考慮到公路工程不斷采用新工藝、新設(shè)備、新材料，而交通運(yùn)輸主管部門制定定額等造價(jià)依據(jù)一般有滯后性，無(wú)法及時(shí)全面涵蓋，在工程計(jì)價(jià)亟需時(shí)，建設(shè)單位作為造價(jià)控制的的主體責(zé)任單位，應(yīng)組織開(kāi)展成本分析。以此同時(shí)，交通運(yùn)輸主管部門和相關(guān)從業(yè)單位也應(yīng)共同長(zhǎng)期不懈地開(kāi)展定額標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等造價(jià)依據(jù)的及時(shí)補(bǔ)充和更新工作，積極促進(jìn)造價(jià)依據(jù)與公路技術(shù)進(jìn)步相適應(yīng)。
　?。ㄎ澹?qiáng)化了公路造價(jià)全過(guò)程管理機(jī)制。
　　《辦法》規(guī)定了公路建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)階段、勘察設(shè)計(jì)階段、招投標(biāo)階段、施工階段、工程交（竣）工階段等各階段造價(jià)確定和控制的具體要求，這是首次完整地對(duì)公路建設(shè)全過(guò)程、各環(huán)節(jié)的造價(jià)確定和控制提出系統(tǒng)要求，尤其是對(duì)招投標(biāo)階段、實(shí)施階段、交竣工等階段的明確規(guī)定，填補(bǔ)了行業(yè)在這方面的制度欠缺；此外，針對(duì)參建各方普遍關(guān)注的設(shè)計(jì)變更、政策性影響、調(diào)整概算、審計(jì)調(diào)整等問(wèn)題，對(duì)造價(jià)影響亦較大，《辦法》均原則性提出了處理方式，解決了業(yè)內(nèi)長(zhǎng)期以來(lái)思路不統(tǒng)一、方法差異大的問(wèn)題?！掇k法》分階段控制、全過(guò)程管理的系統(tǒng)化管理思路有利于全國(guó)公路建設(shè)資源的均衡及有效利用。
　?。┘訌?qiáng)了造價(jià)監(jiān)督管理。
　　《辦法》明確規(guī)定了交通運(yùn)輸主管部門的監(jiān)督管理職責(zé)、監(jiān)督檢查主要內(nèi)容、處理方式等內(nèi)容。造價(jià)的監(jiān)督管理應(yīng)貫穿公路建設(shè)的全過(guò)程重點(diǎn)環(huán)節(jié)，但有別于常規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目督導(dǎo)，應(yīng)更側(cè)重于與投資控制相關(guān)的管理行為，以內(nèi)業(yè)為主。同時(shí)充分發(fā)揮信用體系在鼓勵(lì)守信、懲戒失信中的震懾作用。通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督和信用評(píng)價(jià)、信息公開(kāi)等方式起到提升管理的作用。
　?。ㄆ撸┮龑?dǎo)公路造價(jià)信息化管理發(fā)展方向。
　　隨著科技的發(fā)展和“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的來(lái)臨，信息化已成為工程管理體系的主要手段和重要措施。《辦法》對(duì)此進(jìn)行原則性引導(dǎo)，造價(jià)管理要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，利用科技進(jìn)步，搭建起部級(jí)和各省公路工程造價(jià)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，并實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和信息共享，形成全國(guó)一盤棋的思想，深層挖掘造價(jià)數(shù)據(jù)價(jià)值，以信息技術(shù)引領(lǐng)造價(jià)管理發(fā)展，大幅度提升管理效率，提升行業(yè)管理水平。信息化是以數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)的，因此部還將盡快制定發(fā)布造價(jià)信息化標(biāo)準(zhǔn)，以統(tǒng)一部省兩級(jí)造價(jià)信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)接口。
　　（八）提出公路造價(jià)隊(duì)伍建設(shè)的要求。
　　公路建設(shè)具有周期長(zhǎng)、投資額大、自然條件復(fù)雜多變、社會(huì)涉及面廣等特點(diǎn)，決定了工程造價(jià)的單件性，多次性，動(dòng)態(tài)性，組合性，多樣性，復(fù)雜性等。造價(jià)管理需要一支高水平、穩(wěn)定的隊(duì)伍，這就對(duì)公路造價(jià)從業(yè)人員提出了較高的要求，要不斷加強(qiáng)自身職業(yè)素質(zhì)建設(shè)。在國(guó)家職業(yè)資格制度改革背景下，《辦法》順應(yīng)改革思路，將通過(guò)對(duì)從業(yè)人員的信用體系建立和信用評(píng)價(jià)、信息公開(kāi)等方式來(lái)開(kāi)展隊(duì)伍建設(shè)。與公路建設(shè)信用體系相融合，建立造價(jià)人員信用管理平臺(tái)，對(duì)其編制造價(jià)文件的質(zhì)量和真實(shí)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)造價(jià)人員行為進(jìn)行有效管理和監(jiān)督。