通用航空發(fā)展“十三五”規(guī)劃解讀

近日，民航局印發(fā)了《通用航空發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是我國行業(yè)管理部門第一次出臺通用航空五年專項(xiàng)規(guī)劃，是民航十三五規(guī)劃體系的重要組成部分，是對《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》的具體落實(shí)，對建成民航強(qiáng)國關(guān)鍵階段通用航空改革和發(fā)展具有重要的意義。本報專訪了《規(guī)劃》編寫組專家，對《規(guī)劃》進(jìn)行解讀。
　　問：如何評價《規(guī)劃》？
　　答：首先，《規(guī)劃》堅持了問題導(dǎo)向，緊扣制約發(fā)展關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！兑?guī)劃》堅持從制約發(fā)展的制度性、長期性、根本性問題出發(fā)，深入剖析我國通用航空發(fā)展痛點(diǎn)和難點(diǎn)。從“十二五”發(fā)展看，我國通用航空呈現(xiàn)較好發(fā)展態(tài)勢，作業(yè)總量、在冊航空器、通航企業(yè)年均增長14.8%、17.2%、17.9%，短途運(yùn)輸、公務(wù)航空、醫(yī)療救助等新業(yè)態(tài)興起，基礎(chǔ)保障能力逐步提升，發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化。但行業(yè)基礎(chǔ)偏弱、結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展動力不強(qiáng)等問題突出，發(fā)展中的不平衡、不匹配、不協(xié)調(diào)等制約通用航空經(jīng)濟(jì)社會效益發(fā)揮，難以滿足多層次、多樣化、個性化的社會服務(wù)需求，與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系定位不相適應(yīng)，制度成本偏高、市場化發(fā)展滯后是制約行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，急需在“十三五”時期加快解決。
　　其次，《規(guī)劃》順應(yīng)了時代需求，確立轉(zhuǎn)型升級發(fā)展主線。當(dāng)前，我國處于通用航空發(fā)展起步階段，通用航空服務(wù)能力不強(qiáng)；隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始步入服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的后工業(yè)化階段，通用航空服務(wù)需求加快擴(kuò)大，緩解有效需求不足成為“十三五”時期主要任務(wù)。結(jié)合《中國制造2025》、軍民融合、新興消費(fèi)快速崛起等新形勢，《規(guī)劃》確立通用航空發(fā)展主線為“保安全、擴(kuò)規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)基礎(chǔ)、重保障”。即以滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求為導(dǎo)向，以“放管服”為核心，以完善服務(wù)支持體系和基礎(chǔ)保障設(shè)施為突破口，推動政策、技術(shù)、管理、服務(wù)創(chuàng)新，確保持續(xù)安全，加快提升通用航空公共服務(wù)和消費(fèi)能力，促進(jìn)我國通用航空實(shí)現(xiàn)社會化、規(guī)?；?、信息化、規(guī)范化發(fā)展，著力發(fā)揮通用航空產(chǎn)業(yè)鏈條長、服務(wù)范圍廣、帶動作用強(qiáng)的優(yōu)勢，增強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)功能。
　　再次，《規(guī)劃》深化了改革創(chuàng)新，構(gòu)建動力轉(zhuǎn)換新格局。我國通用航空發(fā)展面臨的問題具有全局性、系統(tǒng)性，《規(guī)劃》遵循通用航空發(fā)展規(guī)律，從行業(yè)可配置資源入手，以全面深化改革創(chuàng)新為抓手，突出“破”與“立”，制定“十三五”時期的重點(diǎn)任務(wù)，從體制機(jī)制、資源配置、發(fā)展路徑、技術(shù)支持等方面在行業(yè)率先突破，破除以往相對局限的發(fā)展理念與格局，構(gòu)建支撐創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的良好環(huán)境，鼓勵“雙創(chuàng)”，突出通用航空發(fā)展聯(lián)動性、融合性，著力促進(jìn)形成政府、社會、企業(yè)和個人多方開放創(chuàng)新、協(xié)同共享發(fā)展通用航空的良好氛圍，引導(dǎo)以要素增長主導(dǎo)的粗放式發(fā)展向創(chuàng)新主導(dǎo)的質(zhì)量效益持續(xù)提升轉(zhuǎn)變。
　　問：《規(guī)劃》確立了深化體制機(jī)制改革、夯實(shí)基礎(chǔ)保障能力、提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平三項(xiàng)主要任務(wù)。應(yīng)如何解析深化體制機(jī)制改革這項(xiàng)任務(wù)？
　　答：深化體制機(jī)制改革，要著力推動“放管服”，全面提升監(jiān)管能力?！兑?guī)劃》的核心是推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，解決通用航空現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)性過剩和結(jié)構(gòu)性短缺并存局面，在制度上建立與通用航空發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律相適應(yīng)、區(qū)別于公共運(yùn)輸航空的監(jiān)管體系，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)通用航空發(fā)展從部門行為向政府行為轉(zhuǎn)變、從行業(yè)行為向社會行為轉(zhuǎn)變。
　　一是加快推進(jìn)分類管理。通用航空具有交通服務(wù)、生產(chǎn)服務(wù)、消費(fèi)服務(wù)等多重功能屬性，作業(yè)類型多、服務(wù)范圍廣，載人和作業(yè)對社會公眾影響程度差別較大?！兑?guī)劃》提出加強(qiáng)通用航空法制建設(shè)，加快建立通用航空標(biāo)準(zhǔn)體系，對載人飛行、作業(yè)飛行、個人或企業(yè)自用飛行等實(shí)施差異化管理，強(qiáng)化載人安全監(jiān)管，放寬對個人和企業(yè)自用等非經(jīng)營性飛行活動的限制，改變以往我國通用航空諸多規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)參照運(yùn)輸航空的做法，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管、精明監(jiān)管，降低通用航空企業(yè)運(yùn)營和個人（企業(yè)）自用飛行成本。
　　二是優(yōu)化市場監(jiān)管方式。為更好發(fā)揮市場機(jī)制作用，《規(guī)劃》提出重點(diǎn)提升“事中、事后”監(jiān)管能力，改進(jìn)通用航空監(jiān)管模式，建立更為廣泛的支持性通用航空安全監(jiān)管和市場監(jiān)管體系。依托通用航空管理系統(tǒng)提升管理效能，加快委任代表制度建設(shè)，樹立企業(yè)主體地位，推進(jìn)第三方監(jiān)管，激發(fā)市場活力，加強(qiáng)行業(yè)自律。
　　三是促進(jìn)擴(kuò)大低空開放?？茖W(xué)的低空空域分類劃設(shè)與管理是通用航空規(guī)模化發(fā)展的關(guān)鍵要素?！兑?guī)劃》指出加強(qiáng)軍民航部門溝通協(xié)調(diào)，推動真高3000米以下低空空域開放進(jìn)程，契合通用航空用戶需求來優(yōu)化劃設(shè)空域，簡化飛行任務(wù)審批流程；充分依托民航空管系統(tǒng)，加快推進(jìn)FSS等低空空域航行保障體系建設(shè)，利用第三方公共平臺提高通用航空飛行申請的效率，務(wù)實(shí)破除“上天難”困局。
　　四是倡導(dǎo)真情服務(wù)。進(jìn)一步降低經(jīng)營許可門檻、通用航空器引進(jìn)門檻，推動經(jīng)營許可和運(yùn)行許可的統(tǒng)一，簡化辦事流程。重視提升行業(yè)服務(wù)品質(zhì)，建立通用航空企業(yè)誠信記錄檔案和運(yùn)營評價體系，采用多種手段加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，加快提升消費(fèi)者服務(wù)質(zhì)量。
　　問：根據(jù)《規(guī)劃》，在夯實(shí)基礎(chǔ)保障能力方面將著力做哪些工作？
　　答：夯實(shí)基礎(chǔ)保障能力，要著力強(qiáng)基礎(chǔ)補(bǔ)短板，加快夯實(shí)發(fā)展根基。通用機(jī)場是通用航空發(fā)展的根基，網(wǎng)絡(luò)化的通用機(jī)場體系有利于降低用戶運(yùn)行成本，是解決“落地難”的關(guān)鍵舉措。《規(guī)劃》提出用好存量、合理增量、有序發(fā)展我國通用機(jī)場。鼓勵樞紐運(yùn)輸機(jī)場所在城市建設(shè)綜合性通用機(jī)場，緩解樞紐運(yùn)輸機(jī)場非核心業(yè)務(wù)。加快建設(shè)具有區(qū)域輻射功能、公益性服務(wù)功能的通用機(jī)場，支持建設(shè)具有產(chǎn)業(yè)培育和集聚功能的通用機(jī)場，優(yōu)先支持支線機(jī)場增設(shè)通用航空設(shè)施，拓展業(yè)務(wù)范圍，兼顧區(qū)域通用航空運(yùn)營服務(wù)綜合保障。優(yōu)先利用既有通用機(jī)場，鼓勵相鄰地區(qū)打破行政區(qū)劃，共建共用通用機(jī)場，逐步形成布局合理、功能協(xié)調(diào)、兼容互補(bǔ)的通用機(jī)場系統(tǒng)。
　　同時，《規(guī)劃》結(jié)合我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展特點(diǎn)，提出不同區(qū)域新增機(jī)場發(fā)展導(dǎo)向，注重發(fā)揮通用機(jī)場的區(qū)域功能，融入國家綜合機(jī)場體系。針對通用機(jī)場“審批難、建設(shè)慢”的問題，《規(guī)劃》提出加快出臺《通用機(jī)場管理規(guī)定》，規(guī)范引導(dǎo)通用機(jī)場建設(shè)，積極協(xié)調(diào)軍方簡化通用機(jī)場建設(shè)審批流程；加快推進(jìn)氣象服務(wù)產(chǎn)品、目視航圖、飛行服務(wù)站、維修保障體系等建設(shè)，全方位提升基礎(chǔ)保障能力。
　　問：如何才能提升通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平？
　　答：提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，要著力優(yōu)結(jié)構(gòu)促升級，培育持續(xù)發(fā)展動能?！兑?guī)劃》充分考慮我國通用航空發(fā)展的結(jié)構(gòu)性失衡，力爭在公共服務(wù)和新消費(fèi)領(lǐng)域取得突破。引導(dǎo)充分發(fā)揮通用航空交通功能，大力推廣短途運(yùn)輸，滿足支線航空難以到達(dá)、交通不便的偏遠(yuǎn)地區(qū)交通出行需求，逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)輸，成為干支線航空的重要補(bǔ)充，完善綜合運(yùn)輸體系；充分挖掘通用航空應(yīng)急救援速度快、機(jī)動靈活、對地面設(shè)施依賴小、突破空間障礙能力強(qiáng)等優(yōu)勢，積極開展通用航空搶險救災(zāi)、醫(yī)療救助等業(yè)務(wù)，加快形成國家航空應(yīng)急救援體系的社會化力量，保障和改善民生。在新消費(fèi)領(lǐng)域，大力推動航空旅游發(fā)展，迎接大眾旅游時代的來臨；著力推動航空運(yùn)動發(fā)展，推動競賽表演、休閑體驗(yàn)、運(yùn)動培訓(xùn)等重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展，在條件成熟的城市或地區(qū)初步形成“200公里航空運(yùn)動飛行圈”。積極推進(jìn)私人飛行、航空俱樂部等發(fā)展，釋放新興消費(fèi)潛在需求。
　　《規(guī)劃》注重產(chǎn)業(yè)聯(lián)動融合，重點(diǎn)加快推動運(yùn)營業(yè)態(tài)上下延伸，推廣“樹龍頭、筑鏈條、建集群”發(fā)展模式；促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)橫向延伸，向關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)滲透，多產(chǎn)業(yè)要素疊加融合，加快“通用航空+旅游、運(yùn)動等多產(chǎn)業(yè)”、“通用航空+創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)”等發(fā)展，拓展“互聯(lián)網(wǎng)+”在通用航空領(lǐng)域的應(yīng)用。培育一批骨干示范企業(yè)，推出一批短途運(yùn)輸、醫(yī)療救助、應(yīng)急救援、航空旅游、航空運(yùn)動等試點(diǎn)示范工程，形成可復(fù)制、可推廣的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，催生豐富多元的通用航空新產(chǎn)品、新空間、新業(yè)態(tài)，促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)的繁榮。
　　問：如何才能高效貫徹落實(shí)《規(guī)劃》？
　　答：《規(guī)劃》明確了加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、加大資金支持、推動科研創(chuàng)新、推廣航空文化、加強(qiáng)實(shí)施保障等5方面的保障措施，突出構(gòu)建縱橫聯(lián)合的行政管理機(jī)制，提升人力、資金等關(guān)鍵資源保障力度；培育通航文化擴(kuò)大通用航空愛好和消費(fèi)群體，挖掘釋放市場潛能；加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)、跟蹤分析和督促檢查，推動多部門共管齊抓，高效落實(shí)規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)。
　　總體上，《規(guī)劃》是我國通用航空實(shí)現(xiàn)新發(fā)展新突破的關(guān)鍵舉措之一，需要政府、社會、企業(yè)與個人多方力量積極探索、開拓創(chuàng)新、奮力前行，力爭5-10年促進(jìn)通用航空進(jìn)入快速成長期，充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的重要增長點(diǎn)。